Retaillounge: Bestemmingsplan geen duizenddingendoekje meer

In retailland heeft het Appingedam-arrest veel stof doen opwaaien. Voor PropertyNL en de NRW genoeg reden om hier een lounge aan te wijden, met NRW-directeur Brigit Gerritse als moderator. In WTC Utrecht lieten op woensdag 20 november juridische en vastgoedexperts hun licht schijnen over deze zaak. Waartoe de wens van schoenenketen Bristol om zich te vestigen op de bovenverdieping in een meubelboulevard al niet kan leiden... Verder stond de praktijk in het Drentse stadje Coevorden centraal; daar had de bouw van een nieuw winkelcentrum grote gevolgen voor het kwetsbare bestaande winkelgebied.

Vitale binnensteden
Aart Jan van Duren, adjunct-directeur van Bureau Stedelijke Planning, schetste de geschiedenis van het planologische beleid voor winkels in Nederland. Die is fundamenteel anders dan in andere Europese landen als België en Frankrijk. Daardoor zijn de meeste Nederlandse binnensteden vitaler dan in die landen; vooral in de middelgrote en kleinere steden is daar veel leegstand. In winkelcentra aan de rand van de stad is de dominantie van reguliere winkels – vooral mode – veel groter dan in Nederland. ‘Het rijk heeft heel lang de regie gevoerd op de winkelplanning volgens het kristallenmodel. Dat ging uit van bereikbaarheid, clustering en het hiërarchische principe met buurt- en wijkcentra, stadsdeelcentra en de kernwinkelgebieden in de grote steden. Alleen hier waren winkels toegestaan.’
Een trendbreuk was de vestiging van Praxis in Muiden in 1973. Voor het eerst werd een doe-het-zelf-winkel geopend op een bedrijventerrein, dus buiten de winkelkern. Het pdv-beleid voor perifere detailhandel kon de komst van andere grote winkels dan meubels/keukens of doe-het-zelf nog een tijd tegenhouden. In 1993 volgde de introductie van het gdv-beleid, wat staat voor grootschalige detailhandelvoorzieningen. Niet langer gold er een branchebeperking, maar wel een bepaling voor de winkeloppervlakte.
Daarna waren de provincies aan zet; zij moesten regionale visies opstellen. Vanaf 2005 is sprake van een grotere differentiatie van branches in winkelcentra buiten de kernen. Er zijn sindsdien veel meters toegevoegd in de buitenstad, bijna 20%, terwijl de bevolking groeide met slechts 5%. Een ander effect is brancheverruiming, branchevervaging en blurring. Zo zijn er fashion outletcentra bijgebouwd en heeft Decathlon diverse grote winkels gerealiseerd buiten de stadskernen. Tegelijkertijd werden kleinere winkels geopend op gdv/pdv-locaties; de ondergrens is allang geen 1000 m² meer.

Desastreuze gevolgen
Van Duren waarschuwde voor de gevolgen van het volledig loslaten van de regie op retail. ‘Op dit moment heeft 10 mln m² winkelruimte in Nederland een pdv-beperking. In theorie zou het aanbod van mode of ander aanbod kunnen verdrievoudigen als deze beperkingen worden opgeheven. Dat kan desastreus zijn voor de binnensteden.’
Hij ging ook nog in op de nieuwe Omgevingswet, die in 2021 in werking zal treden. De nieuwe wetgeving is hard nodig, want de regelgeving loopt achter op de snelle retailontwikkelingen, aldus Van Duren. ‘Het hele speelveld verandert en is groter geworden met de komst van nieuwe online spelers. De traditionele verdienmodellen staan onder druk en de grenzen tussen functies vervagen. De vraag wat een winkel is en wat een winkelgebied, hoe de oppervlakte te bepalen is en onder welke branche iets valt, is niet meer eenduidig te beantwoorden.’

Appingedam
De ins en outs van de dienstenrichtlijn, dat is waar het in het verhaal van Koos Seerden om draaide. Seerden is directeur van Rho Adviseurs, het bureau dat de gemeente Appingedam samen met Trip Advocaten hielp in de motivering en de procedure bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Met het arrest van het Europese Hof van Justitie en de vervolguitspraak van de Raad van State in de zaak Visser Vastgoed in Appingedam in 2018 is vast komen te staan dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is op bestemmingsplannen die detailhandel reguleren. Het zou hierdoor moeilijker kunnen worden brancheringsregels voor detailhandel in bestemmingsplannen en provinciale verordeningen op te nemen.
Seerden: ‘De dienstenrichtlijn gaat uit van het recht op vrije vestiging. In Nederland zijn we gewend binnen het bestemmingsplan allerlei beperkingen op te leggen, bijvoorbeeld wat betreft branches, maatvoering en aantallen, en zo de detailhandelstructuur zoveel mogelijk te sturen. Die bestemmingsplannen gelden ook voor centrumgebieden en zijn vaak het resultaat van onderhandelingen tussen de gemeente, ontwikkelaars en aanwezige winkeliers. Zo is het bestemmingsplan verworden tot een duizenddingendoekje.’

Zwaarwegende argumenten
Ook in Appingedam was er een bestemmingsplan dat de plannen van Visser Vastgoed doorkruiste om een unit in zijn Woonplein te verhuren aan een winkelondernemer. Een wakkere wethouder, die al bezig was met haar vierde termijn, hield voet bij stuk. Annalies Usmany-Dallinga stelde dat in meubelboulevard Woonplein, precies tussen de winkelkernen van Appingedam en Delfzijl in, geen modewinkel is toegestaan, alleen meubels, keukens en dergelijke. Dat zou kunnen leiden tot een verschraling van het aanbod in de winkelstraat van Appingedam.
Visser Vastgoed liet het er niet bij zitten en vocht de beslissing aan bij de Raad van State. Die besloot de zaak voor te leggen aan het Europese Hof, vanwege de verstrekkende implicaties voor andere winkelcentra in Nederland. ‘Het hoogste rechtsorgaan van Europa oordeelde dat detailhandel een dienst is en ruimtelijke ordening onder de Europese dienstenrichtlijn valt’, aldus Seerden. ‘Dit betekent dat het principe van vrije vestiging geldt, tenzij er zwaarwegende argumenten redenen zijn om hiervan af te wijken. In artikel 15.3 staat dat je mag afwijken van de algemene regels als je kunt aantonen dat de vestigingsbeperking van algemeen belang is. In Appingedam gaat het dan om het voorkomen van leegstand en bevorderen van de vitaliteit en levendigheid van het centrum.’
De beperking moet echter wel evenredig zijn, de maatregelen moeten echt werken, effectief zijn en geschikt voor het doel. In Appingedam is men na de eerste uitspraak van de Raad de State – die neerkwam op een verzoek om een betere onderbouwing – aan de slag gegaan. De gemeente heeft aangetoond waarom het van belang is dat Bristol zich vestigt in het centrum en niet aan het Woonplein. Want als je één mode- of schoenenwinkel toestaat in het buitengebied, moet de gemeente ook anderen toestaan.
Uit onderzoek van Locatus blijkt dat er een verband bestaat tussen het aantal passanten en het aantal winkels met mode of luxe. Omdat dit adviesbureau ook een vestiging in België heeft, kon het aantonen dat veel stedelijke centra bij onze zuiderburen er slechter aan toe zijn dan in Nederland. De volgende stap was om aan te tonen dat deze algemene regel ook geldt voor Appingedam. Uit de retail-risk-index blijkt inderdaad dat de ontwikkeling van het centrum van het Groningse stadje negatiever is dan in andere gemeenten.
Volgens Van Seerden staan we nog maar aan het begin van de jurisprudentie over de dienstenrichtlijn. De Handreiking Dienstenrichtlijn die op de website van de NRW is te downloaden is een handig hulpmiddel voor mensen die meer over dit onderwerp willen weten.
Er gaat er met de komst van de Omgevingswet als opvolger van het bestemmingsplan nog veel meer veranderen. ‘In 2029 moeten alle bestemmingsplannen zijn omgezet naar de Omgevingswet. Gebieden vormen daarbij de basis, gemeenten kunnen niet meer in detail voorschrijven welke functies waar zijn toegestaan, alleen op hoofdlijnen een maximaal metrage per gebied. De nieuwe wet biedt veel vrijheden voor gemeenten.’

Krimpgebied
Coevorden is een historisch stadje in het zuiden van Drenthe met 15.680 inwoners (de gemeente telt ruim 35.000 inwoners). Het ligt vlakbij de Duitse grens. Zowel Kroonenberg Groep als Van der Vorm Vastgoed bezit hier een winkelcentrum. Paul Bremmer, hoofd commercieel vastgoed bij Kroonenberg, en Judith van Eijk, senior assetmanager retail bij Van der Vorm Vastgoed, durfden het aan tijdens de lounge hierover met elkaar in discussie te gaan.
In 2017 werd op een voormalig bedrijventerrein het nieuwe, 7000 m² grote wijkwinkelcentrum De Holwert opgeleverd. Dit is deels eigendom van Van der Vorm Vastgoed en deels van Green, dat het ook ontwikkeld heeft. Er zijn 3 supermarkten te vinden (Jumbo, Lidl en Aldi) en de modezaken Kik en Takko Fashion, een Big Bazar en een Kruidvat. Het parkeerterrein biedt plaats aan 285 auto’s. Er zijn ook nog 140 woningen gepland. Het nieuwe centrum ligt hemelsbreed op nog geen 500 meter van het bestaande winkelhart van Coevorden, aan de andere kant van het spoor.
De overdekte en in 2006 grondig verbouwde Gansehof is in bezit van Kroonenberg en ondervindt volgens Bremmer negatieve gevolgen van de nieuwbouwontwikkeling even verderop. Trekker is hier de 1575 m² grote Albert Heijn. ‘Je kunt in een stad als Coevorden niet zoveel meters toevoegen. We hebben hier te maken met een krimpgebied, dus die woningbouw gaat er niet komen. In 2011 hebben we al aangegeven dat er teveel supermarktmeters komen voor een stad van deze omvang. We hebben bezwaar gemaakt tegen het bestemmingsplan, maar de gemeente beschouwt Kroonenberg niet als belanghebbende. Je hebt hier toch te maken met lokale politiek, en die kijkt anders naar een belegger uit Amsterdam.’
De leegstand in het centrum van Coevorden is gestegen naar 18% en vormt een structureel probleem. Door de verplaatsing naar De Holwert is het pand van de oude Aldi-supermarkt in een woonwijk gevuld met een Action. Nog een gemiste kans, aldus Bremmer, want het was beter geweest als deze koopjeswinkel zich in het bestaande winkelgebied had gevestigd.
Judith van Eijk was het met Bremmer eens dat de nieuwbouw effect heeft gehad op het centrum, maar ze wil niet te veel naar het verleden kijken. ‘De binnenstad heeft een flinke knauw opgelopen. De gemeente had bedacht dat funshoppen en runshoppen niet goed samen zouden gaan, vandaar dat het nieuwe winkelcentrum op een andere plek is geprogrammeerd. Het winkelcentrum is er uiteindelijk ook zo gekomen en dat is niet meer terug te draaien. Het is goed dat er ook geïnvesteerd wordt in het oude centrum. Coevorden gaat voor het gehele gebied een nieuw kader ontwikkelen op basis van de Omgevingsvisie. Bij nieuwe plannen moet je kijken naar het effect op de gehele regio. Het gaat erom dat je de sterke kanten probeert te behouden en te versterken.’

Goede onderbouwing
Tom Vleeschouwer, legal consultant van Antea, ging tijdens een vraaggesprek in op de mogelijkheden die partijen hebben met de dienstenrichtlijn in de hand. Zijn belangrijkste conclusie was dat partijen, mits bewapend met goede onderbouwing, zeker niet kansloos zijn bij het initiëren van ontwikkelingen die de gemeente niet aanstaan. ‘Vaak springen woorden als perifere detailhandel, bouwmarkt, tuincentrum en bestaande supermarkten naar voren in de tekst van bestemmingsplannen. Een Action of keukenzaak wordt uitgesloten. Maar wat nou als zo’n partij zich wel graag in het gebied wil vestigen? Het past dus niet in het bestemmingsplan. Maar wat doe je dan? Een bestemmingsplanwijziging kan, maar duurt lang. Het moet dan langs de gemeenteraad, en dat wil je als marktpartij liever niet. Vervolgens kun je een omgevingsvergunning aanvragen, maar het college zal dit afwijzen, want het past niet in het bestemmingsplan. Als aanvrager blijft dan over: Het bestemmingsplan is strijdig met de dienstenrichtlijn, want het is niet gemotiveerd.’
Vleeschhouwer beschreef bestaande gevallen waarin de rechter op basis van een beroep op de dienstenrichtlijn naar het beleid van het college ging kijken. ‘In alle andere gevallen verweerde het college zich met algemene gegevens, onderzoeken die voor het hele land gelden, algemene waarheden. Als je daar als initiatiefnemer weinig tegenover kunt zetten, gaat de rechter vaak mee met het college. Dit betekent dat je met hard onderzoek moet komen waaruit het tegendeel blijkt. De dienstenrichtlijn zal de vraag naar data over wat er nu echt in de markt gebeurt alleen maar aanwakkeren.’

Op de foto: Koos Seerden, Brigit Gerritse, Tom Vleeschouwer, Judith van Eijk, Aart Jan van Duren en Paul Bremmer

PropertyNL Lounge
PropertyNL Lounge is een kenniscentrum en ontmoetingsplek van de belangrijkste publieke en private partijen in het vastgoed. De Lounge wordt mede mogelijk gemaakt door ABN Amro, Antea Group, Rics, gemeente Utrecht, AM, Savills, Workthere en MRP Development.